• Auswirkungen des ISOS auf das Bauen

Auswirkungen des ISOS auf das Bauen

15.03.2019 ANNEKÄTHI KREBS, MLaw, Juristin beim HEV Schweiz

Im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS) verzeichnete Bauten sollen grundsätzlich ungeschmälert erhalten bleiben. Doch wie kam es überhaupt zum ISOS, und welche Auswirkungen hat es auf Bauprojekte? Diesen Fragen soll im folgenden Artikel nachgegangen werden.

Nach dem Zweiten Weltkrieg setzte in der Schweiz ein Bauboom ein. Aus Sorge um den Natur- und Heimatschutz wurden die Kantone mit einem Bundesbeschluss über dringliche Massnahmen auf dem Gebiet der Raumplanung vom 17. März 1972 verpflichtet, innert kürzester Frist Schutzgebiete auszuscheiden. Damit sollten wertvolle Siedlungen und Landschaften vor der drohenden Zerstörung gerettet werden.

Erarbeitung des ISOS

1973 begannen die Arbeiten am ISOS. Es wurde eine Methode zur Inventarisierung entwickelt. Heute umfasst das ISOS 1274 Objekte, was 20 Prozent der Siedlungen der Schweiz entspricht. In Zürich beispielsweise sind drei Viertel der Siedlungsfläche im ISOS verzeichnet. Ins ISOS können grundsätzlich ganzjährig bewohnte, als Dauersiedlungen erstellte Niederlassungen mit mindestens zehn Hauptbauten aufgenommen werden. Im ISOS registriert sind nur Ortsbilder – bis auf Sonderfälle – und nicht Einzelobjekte wie beim Denkmalschutz. Das ISOS geht primär vom äusseren Erscheinungsbild aus und macht im Unterschied zu Denkmalschutzinventaren selbst keine Detail-Gestaltungsaussagen. Wird ein Ortsbild für erhaltenswert befunden, wird ihm ein Erhaltungsziel zugwiesen: Erhaltungsziel A (Substanzerhaltung), Erhaltungsziel B (Strukturerhaltung) oder Erhaltungsziel C (Charaktererhaltung). In der Verordnung über das ISOS (VISOS) sind sämtliche schützenswerte Ortsbilder aufgeführt. Bisher wurden die ISOSAufnahmen in Buchform und als PDF auf www.map.geo.admin.ch veröffentlicht. Inskünftig sollen sie auf dem Portal als Geodaten zur Verfügung stehen.

Eingriff in ein Inventarobjekt

Gemäss Bundesverfassung (Art. 78 Abs. 1 BV) sind die Kantone für den Natur- und Heimatschutz zuständig. Der Bund hat aber bei der Erfüllung seiner Aufgaben die Landschaften, Ortsbilder, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler zu schonen und ungeschmälert zu erhalten, wenn das öffentliche Interesse es gebietet (Art. 78 Abs. 2 BV). Gestützt darauf wurde 1966 das Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz (NHG) erlassen, welches den Bundesrat unter anderem zur Erstellung des ISOS ermächtigt. Darin wird auch festgehalten, dass vom ungeschmälerten Erhalt des ISOS bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur abgewichen werden kann, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Art. 6 Abs. 2 NHG). «Ungeschmälert» bedeutet, dass der im Inventar angestrebte Schutz vollumfänglich zur Geltung gelangen und allfälligen Bedrohungen begegnet werden soll. Die Aufnahme eines Objektes in ein Verzeichnis bedeute anderseits nicht, dass sich am bestehenden Zustand überhaupt nichts mehr ändern darf, so die Botschaft zum NHG. Das NHG führt dazu, dass bei Erfüllung von Bundesaufgaben Inventarobjekte stärker geschützt werden als bei Erfüllung kantonaler und kommunaler Aufgaben. Aber die Kantone und Gemeinden haben das ISOS bei Erfüllung ihrer Aufgaben, namentlich bei der Raumplanung, zu berücksichtigen, weil gemäss Bundesgericht das ISOS seiner Natur nach Sachplänen und Konzepten im Sinne von Art. 13 RPG gleichkommt: Im Rahmen der allgemeinen Planungspflicht der Kantone legen sie die Planungsgrundlagen in ihrer Richtplanung im Allgemeinen fest und berücksichtigen die Bundesinventare als besondere Form von Konzepten und Sachplänen im Speziellen. Aufgrund der Behördenverbindlichkeit der Richtplanung finden die Schutzanliegen des ISOS auf diese Weise Eingang in die Nutzungsplanung, welche auch für die Eigentümer verbindlich ist (BGE «Rüti» 135 II 209 E. 2.1 und die darauf erfolgte Anpassung von Art. 4a der Verordnung zum ISOS im Jahr 2010). Diese Bestimmungen, verbunden mit der Rechtsprechung, bedeuten eine starke Einschränkung für Bauvorhaben und die Raumplanung.

Auswirkungen des ISOS

Befindet sich ein Gebäude in einer Siedlung, welche ins ISOS aufgenommen ist, oder soll ein Neubau in diesem Gebiet oder angrenzend dazu erstellt werden, kann das ISOS bzw. seine Rechtswirkung ein solches Projekt erschweren oder gar verunmöglichen. Aufgrund des verstärkten Schutzes des ISOS bei der Erfüllung von Bundesaufgaben tendiert das Bundesgericht dazu, den Begriff der Bundesaufgabe weit auszudehnen. Beispielsweise liegt eine Bundesaufgabe vor, wenn ein Bauprojekt, welches auch den Bau einer Autoeinstellhalle umfasst, eine bundesrechtliche Gewässerschutzbewilligung benötigt. Dies, obwohl die Einstellhalle an und für sich keine Auswirkung auf das inventarisierte Objekt zeigt (BGer «Sarnen» 1C_482/2012 und 1C_118/2016). Folglich muss für solche Bauprojekte ein gleich- oder höherwertiges nationales Interesse gefunden werden, damit vom ungeschmälerten Erhalt des inventarisierten Objekts abgewichen werden darf. Ansonsten sind das Bauprojekt / die Baubewilligung unzulässig / zu verweigern. Es ist rechtsstaatlich äusserst bedenklich, dass das Bundesgericht die Bundesaufgaben derart ausdehnt.

Siedlungsverdichtung nach innen

 Obwohl die Siedlungsverdichtung nach innen Hauptziel der in der Volksabstimmung gutgeheissenen Revision des Raumplanungsgesetzes im Jahr 2013 war, lässt das Bundesgericht dieses nationale Interesse der Siedlungsverdichtung nach innen oft nicht als genügend gelten oder findet einen anderen Ausweg, um das inventarisierte Objekt zu schützen.

Im Parlament sind derzeit Vorstösse hängig, die eine bessere Berücksichtigung der Siedlungsverdichtung nach innen anstreben:

  • Pa. Iv. Egloff, Verdichtung ermöglichen. Beim ISOS Schwerpunkte setzen (17.526);
  • Pa. Iv. Rutz, Verdichtung ermöglichen. Widersprüche und Zielkonflikte aufgrund des ISOS ausschliessen (17.525).

Die beiden Vorstösse wurden von der zuständigen Kommission des Ständerats unterstützt. Das Teilziel der Pa. Iv. Eder (12.402), welche bei Art. 6 Abs. 2 NHG die Berücksichtigung kantonaler und kommunaler Interessen, statt nur nationaler Interessen, zum Ziel hatte, wurde im Entwurf der Kommission sehr zum Bedauern des HEV Schweiz nicht mehr berücksichtigt.